政府“十五五”规划编制指南_项目案例

“十五五”规划作为中国政府编制的第十五个五年规划，在推动国民经济与社会发展迈向现代化进程中承担着极为关键的使命。其编制与实施之际，正值世界经济格局处于深度调整、动荡变革的时期，面临着诸多严峻挑战。世界经济的急剧变化，犹如汹涌波涛，不断冲击着既有秩序；国际规则的剧变，更是让全球经济治理体系面临重塑压力；而战略定位与实际执行之间若出现反差，无疑会极大地影响规划成效的达成。

一、编制思想

（一）立足新发展阶段的精准定位

深刻认识我国在“十五五”期间所处的发展阶段特征，既充分把握已取得的发展成果与坚实基础，如庞大的经济体量、相对完备的产业体系等，又明晰面临的新挑战与新机遇，如全球产业链重构、科技革命加速演进等。以高质量发展为主题，将新发展理念贯穿规划编制的全过程，注重发展的平衡性、协调性、可持续性，致力于实现经济、社会、环境等多方面的综合效益提升。

（二）以人民为中心的价值导向

把满足人民日益增长的美好生活需要作为根本出发点和落脚点。在规划中着重关注就业质量提升、教育优质均衡发展、医疗卫生服务改善、社会保障体系健全等民生关切领域，致力于缩小城乡、区域之间的民生福祉差距，让全体人民共享发展成果，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（三）创新驱动发展的核心战略

将创新置于规划的核心位置，大力推动科技创新、制度创新、管理创新等多维度创新协同发力。加大对基础研究的投入与支持力度，培育创新型企业与创新人才队伍，营造良好的创新生态环境，激发全社会创新活力与创造潜能。通过创新驱动产业升级，提高经济发展的质量与效益，增强我国在全球经济竞争中的核心竞争力。

（四）绿色可持续发展的坚定理念

秉持绿水青山就是金山银山的理念，将生态环境保护与经济发展深度融合。设定严格的资源利用效率目标与生态环境质量改善指标，推动能源绿色转型，如加快发展可再生能源、提高能源利用效率等；加强环境污染防治，如持续推进大气、水、土壤污染治理；促进生态系统保护与修复，如开展大规模国土绿化行动、加强湿地保护等，实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动与协调共进。

（五）开放合作共赢的全球视野

在全球化背景下，积极拓展对外合作空间，深度融入世界经济体系。一方面，继续推进“一带一路”建设等国际合作倡议，加强与沿线国家在基础设施互联互通、贸易投资自由化便利化、人文交流等领域的合作；另一方面，积极参与全球经济治理体系改革与完善，提升我国在国际规则制定中的话语权与影响力，以开放促改革、促发展，实现与世界各国的互利共赢。

（六）系统观念的统筹谋划

运用系统思维方法，对经济、社会、文化、生态等各个领域进行全面统筹规划。注重各领域之间的内在联系与相互作用，如产业发展与科技创新的协同、城市建设与乡村振兴的联动、区域发展的协调平衡等。加强规划之间的衔接协调，确保“十五五”规划与国家长期战略规划、专项规划以及地方规划相互呼应、形成合力，构建一个有机统一、相互支撑的规划体系。

二、编制内容

（一）经济发展领域

1、产业结构优化升级

（1）传统产业转型：制定针对传统制造业如钢铁、化工、纺织等行业的智能化、绿色化改造方案，通过技术创新、工艺改进、设备更新等手段，提高传统产业的生产效率、降低能耗与污染物排放，增强其产品附加值与市场竞争力。例如，推动钢铁行业发展高端特种钢材生产，应用大数据与人工智能技术实现生产过程的精准控制与优化管理。

（2）新兴产业培育壮大：聚焦战略性新兴产业，如新一代信息技术（5G、大数据、人工智能、云计算等）、生物技术（生物医药、基因技术、生物农业等）、新能源（太阳能、风能、水能、核能等）、新材料（高性能复合材料、先进半导体材料等）、高端装备制造等领域。规划建设一批新兴产业园区或创新基地，制定产业扶持政策，包括财政补贴、税收优惠、金融支持等，吸引企业与人才集聚，促进新兴产业快速发展，形成新的经济增长点与产业竞争优势。

（3）现代服务业创新发展：大力发展生产性服务业，如现代物流、金融科技、工业设计、检验检测等，为制造业转型升级提供有力支撑。加强生活性服务业品质提升，如文化旅游、健康养老、教育培训、体育休闲等领域，满足人民群众多样化、个性化消费需求。鼓励服务业态创新与融合发展，如推动文化与旅游深度融合打造特色文旅产品，促进互联网与服务业各领域的广泛应用与创新实践。

2、区域协调发展

（1）城市群一体化发展：加强京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群等重点城市群内部的协同发展。规划建设城市群内高效便捷的交通基础设施网络，如城际铁路、城市轨道交通等，促进要素自由流动与资源优化配置。推动产业分工协作，形成优势互补、错位发展的产业格局，如长三角地区的上海侧重于金融、科创等高端服务业，江苏、浙江等省份在制造业领域各具特色优势产业，安徽则在承接产业转移与科技创新成果转化方面发挥重要作用。加强生态环境共保共治，协同应对大气污染、水污染等环境问题，打造宜居宜业的城市群生态环境。

（2）区域均衡发展战略：加大对中西部地区、东北地区等相对欠发达地区的支持力度。通过财政转移支付、产业转移对接、基础设施建设倾斜等措施，促进区域间基本公共服务均等化，缩小区域经济差距。例如，在中西部地区布局一批重大基础设施项目与产业项目，加强教育、医疗资源的投入与配置，提升当地发展能力与发展水平。鼓励东部地区与中西部地区开展结对帮扶与合作交流，实现区域间优势互补、互利共赢的发展局面。

（二）社会民生领域

1、就业与社会保障体系完善

（1）就业促进政策：制定积极的就业政策，扩大就业容量与提升就业质量。加大对重点群体就业扶持力度，如高校毕业生、农民工、退役军人等群体，通过提供职业技能培训、创业培训与扶持、就业岗位开发与推荐等措施，促进其顺利就业。鼓励发展新就业形态，如平台经济、共享经济等领域的灵活就业模式，完善相关劳动保障政策与制度，保障灵活就业人员的合法权益。加强就业服务体系建设，完善公共就业服务平台功能，提高就业信息服务的精准度与时效性。

（2）社会保障体系优化：进一步完善社会保险制度，提高养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险的覆盖范围与保障水平。推进养老保险全国统筹，完善医疗保险异地就医结算机制，加强工伤保险预防与康复功能建设。加强社会救助体系建设，完善最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、临时救助等制度，强化对困难群体的兜底保障作用。积极发展商业保险、慈善事业等补充保障形式，构建多层次、可持续的社会保障体系。

2、教育与医疗卫生事业发展

（1）教育现代化推进：加强基础教育资源均衡配置，推进义务教育优质均衡发展，加大对农村地区、贫困地区、薄弱学校的教育投入与支持力度，改善办学条件，加强师资队伍建设，如实施乡村教师支持计划、义务教育学校标准化建设工程等。发展职业教育与高等教育，深化产教融合、校企合作，培养适应经济社会发展需求的高素质技术技能人才与创新型人才。推进高等教育内涵式发展，加强 “双一流” 建设，提升高等教育质量与国际竞争力，加强高校科研创新能力与社会服务能力建设。

（2）医疗卫生服务提升：构建完善的医疗卫生服务体系，加强基层医疗卫生机构建设，提高基层医疗卫生服务能力与水平，如加强乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）的标准化建设，培养全科医生队伍等。推进公立医院综合改革，加强公立医院内部管理与运行机制改革，提高医疗服务质量与效率，控制医疗费用不合理增长。加强公共卫生体系建设，完善疾病预防控制体系、应急医疗救治体系、卫生监督体系等，提升应对突发公共卫生事件的能力与水平，如加强疫情监测预警、应急物资储备、传染病防控等能力建设。

（三）文化建设领域

1、文化产业繁荣发展

（1）文化创意产业培育：鼓励文化创意产业创新发展，培育文化创意企业与品牌。支持文化创意与设计服务、动漫游戏、数字文化等新兴文化业态发展，建设一批文化创意产业园区或基地，打造文化创意产业集群。加强文化创意人才培养与引进，营造良好的文化创意产业发展环境，推动文化创意产品与服务的开发与推广，提高文化创意产业的市场竞争力与影响力。

（2）文化旅游融合发展深度推进：充分挖掘各地丰富的历史文化资源、自然资源与民俗文化资源，推动文化与旅游深度融合发展。开发具有文化内涵与特色的旅游产品与线路，如历史文化名城游、民俗文化体验游、生态文化休闲游等。加强旅游景区文化建设，提升旅游服务的文化品质与文化附加值，打造一批具有国际影响力的文化旅游目的地。促进文化旅游产业与其他相关产业的融合发展，如文化旅游与农业、工业、体育等产业的跨界融合，拓展文化旅游产业发展空间与发展模式。

2、文化事业繁荣兴盛

（1）公共文化服务体系建设强化：完善公共文化设施网络，加强图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、科技馆等公共文化场馆建设与管理，提高公共文化设施的利用率与服务效能。丰富公共文化服务内容与形式，开展丰富多彩的群众文化活动，如文艺演出、展览展示、文化讲座、阅读推广等，满足人民群众多样化的文化需求。加强公共文化服务数字化建设，推进文化资源数字化转化与共享，提升公共文化服务的便捷性与覆盖面。

（2）文化遗产保护传承与创新发展：加强文物保护利用与文化遗产传承保护工作。推进大遗址保护、古建筑修缮、考古发掘等文物保护项目实施，加强文物保护单位的管理与利用，推动文物活化利用与文化创意产品开发。加强非物质文化遗产保护传承，完善非物质文化遗产代表性项目名录体系与代表性传承人认定与管理机制，加强非物质文化遗产传承基地建设与传习活动开展，促进非物质文化遗产创造性转化与创新性发展。

（四）生态文明建设领域

1、生态环境质量改善与保护

（1）环境污染防治攻坚行动持续推进：深入开展大气污染防治行动，加强工业污染源治理，推进重点行业超低排放改造，加强机动车尾气排放管控，强化扬尘污染治理等，持续改善空气质量，如推进北方地区冬季清洁取暖工程、加强挥发性有机物治理等。加强水污染防治，实施重点流域水环境治理工程，推进城市黑臭水体治理，加强饮用水水源地保护，改善水环境质量，如加强长江、黄河等流域生态保护与修复，推进污水处理厂提标改造等。开展土壤污染防治行动，加强农用地和建设用地土壤污染风险管控，推进土壤污染修复试点项目实施，保障土壤环境安全。

（2）生态系统保护与修复工程全面实施：实施山水林田湖草沙一体化保护与修复工程，加强森林资源保护与培育，推进大规模国土绿化行动，提高森林覆盖率与森林质量；加强湿地保护与修复，维护湿地生态系统功能；加强草原生态保护与修复，推进草原禁牧休牧轮牧制度实施；加强荒漠化与石漠化治理，改善生态脆弱地区生态环境。加强自然保护地建设与管理，完善自然保护地体系，保护生物多样性，维护生态平衡。

2、绿色发展转型与创新

（1）能源绿色转型加速推进：大力发展可再生能源，提高可再生能源在能源消费结构中的比重。加快太阳能、风能、水能、生物质能等可再生能源开发利用，推进大型风电、光伏基地建设，加强智能电网建设与能源存储技术研发应用，提高可再生能源消纳能力与稳定性。加强能源清洁生产与高效利用，推进煤炭清洁高效利用技术研发与应用，推广节能技术与产品，发展绿色建筑、绿色交通等，降低能源消耗与碳排放强度，推动能源绿色低碳转型。

（2）循环经济发展模式创新与推广：建立健全循环经济发展体系，推动企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环式改造。加强资源综合利用，提高资源回收利用率，发展再制造产业，促进资源循环利用与可持续发展。鼓励企业开展清洁生产审核与绿色供应链管理，推动循环经济技术创新与应用示范，培育一批循环经济示范企业、示范园区与示范城市，形成可复制、可推广的循环经济发展模式与经验。

三、工作流程

（一）前期准备阶段

（1）组建工作机构：成立由相关部门和专家组成的规划编制工作领导小组，负责规划编制的组织、协调和推进工作。同时，成立专门的工作专班，承担具体的调研、起草、论证等工作。

（2）制定工作方案：明确规划编制的指导思想、基本原则、主要任务、进度安排、保障措施等，为规划编制工作提供指导和依据。

（3）收集基础资料：收集国内外经济社会发展的相关数据、政策文件、研究报告等资料，为规划编制提供数据支持和参考依据。同时，对“十四五”规划的实施情况进行评估和总结，为“十五五”规划的编制提供经验借鉴。

（二）调研阶段

（1）开展专题调研：围绕经济发展、科技创新、产业升级、城乡建设、生态环保、民生保障、社会治理等重点领域，组织开展专题调研，深入了解各领域的发展现状、存在的问题和未来的发展趋势，为规划编制提供第一手资料。

（2）征求社会意见：通过问卷调查、座谈会、网络征求意见等方式，广泛征求社会各界对“十五五”规划的意见和建议，充分听取人民群众的呼声和需求，使规划更好地反映人民群众的意愿。

（3）学习借鉴经验：组织相关人员到国内外先进地区学习考察，借鉴他们在经济社会发展方面的成功经验和做法，为“十五五”规划的编制提供参考。

（三）起草阶段

（1）确定规划框架：在充分调研与广泛吸纳各方意见的前提下，确立“十五五”规划的整体架构，涵盖引领思想、基础原则、发展目标、核心任务、重点工程以及支撑策略等要素。

（2）编制规划草案：按照确定的规划框架，组织相关人员起草“十五五”规划文本，对各部分内容进行详细阐述和论证，确保规划的科学性、合理性和可行性。

（3）内部审议优化：组织规划编制领导小组和工作专班对起草的规划文本进行内部讨论和修改，广泛吸纳各方反馈与建议，不断完善规划文本。

（四）论证阶段

专家论证：邀请国内外知名专家学者对“十五五”规划进行论证，重点对规划的发展目标、主要任务、重点工程等进行科学性、合理性和可行性评估，提出修改意见和建议。

部门论证：组织相关部门对“十五五”规划进行论证，重点对规划的政策措施、项目安排等进行协调和衔接，确保规划的可操作性。

社会论证：通过政府网站、新闻媒体等渠道向社会公示规划纲要草案，广泛征求社会公众的意见和建议；召开企业座谈会、行业协会研讨会，听取企业和行业协会对规划的意见，特别是关于产业发展政策、市场准入等方面的建议。进一步修改完善规划文本。

（五）审批阶段

提交审批：将经过专家论证和评审后的规划纲要提交给上级政府或相关部门进行审批。

修改完善：根据审批意见对规划纲要进行修改和完善，直至获得批准。

（六）发布阶段